JURISPRUDÊNCIA
O STJ em meio aos conflitos sobre a distribuição dos royalties do petróleo
Foto: Alexandre Brum/Divulgação/Petrobras
Os royalties pagos pela exploração de petróleo e gás natural são uma compensação financeira devida pelas empresas concessionárias aos entes federativos, diante dos impactos socioambientais causados pela atividade. Eles são também uma forma de assegurar a participação dos entes públicos na renda gerada por essa exploração estratégica.
A definição do montante devido e dos entes beneficiários segue parâmetros legais específicos, entre os quais se destaca a Lei 12.734/2012, que estabeleceu novos critérios de distribuição das receitas provenientes da exploração de petróleo, especialmente nas áreas do pré-sal sob o regime de concessão.
Apesar da existência de regulamentação legal sobre o tema, a destinação e a forma de partilha desses recursos continuam gerando controvérsias relevantes e são objeto de frequentes questionamentos judiciais, muitos deles só resolvidos quando o processo chega ao Superior Tribunal de Justiça (STJ).
Movimentação de produto de origem terrestre não dá direito a royalties marítimos
A Primeira Turma do STJ consolidou o entendimento de que a distribuição dos royalties pela exploração de petróleo e gás natural depende da origem do hidrocarboneto que passa pelas instalações de extração e transporte. Assim, os municípios que movimentam gás ou petróleo de origem terrestre não têm direito aos royalties da lavra marítima, caso não participem diretamente dessa exploração.
Com base nessas conclusões, em abril de 2024, ao analisar o REsp 1.992.403, o colegiado julgou improcedente o pedido do Município de Coari (AM), que pleiteava o direito de receber royalties da exploração marítima cumulados com os da exploração terrestre de petróleo e gás natural. O município argumentava que, por possuir instalações de embarque e desembarque (IEDs), teria direito aos dividendos de ambas as explorações, independentemente da origem dos hidrocarbonetos que circulam nessas estruturas.
O ministro Paulo Sérgio Domingues, cujo voto prevaleceu no julgamento, explicou que, sob a Lei 7.990/1989, a divisão era proporcional entre estados, municípios produtores e aqueles que possuíam instalações de embarque e desembarque, sem permitir que um município recebesse cumulativamente como produtor e detentor de IED. Ele apontou que a Lei 9.478/1997, posteriormente alterada pela Lei 12.734/2012, modificou as regras de repartição dos royalties, ‘‘mas claramente estabeleceu o critério da origem do hidrocarboneto como o definidor da sua distribuição’’.
‘‘O pedido de percepção de royalties derivados da exploração marítima somente teria cabimento se comprovado o efetivo trânsito, nas instalações do município de Coari, dos hidrocarbonetos provenientes da lavra oceânica, circunstância não afirmada no acórdão recorrido ou demonstrada nos autos’’, cravou Domingues no REsp 1.992.403.
Mera movimentação de compostos extraídos no exterior não justifica compensação financeira
Dois meses depois, no julgamento do AREsp 1.647.516, a Primeira Turma reiterou que a distribuição de royalties pela exploração de petróleo e de gás natural depende da origem do produto. Dessa forma, o colegiado entendeu que os municípios que apenas movimentam esses compostos de origem estrangeira não fazem jus aos royalties.
O ministro Paulo Sérgio Domingues, relator do recurso, esclareceu que os royalties destinados aos entes federativos decorrem do contrato de concessão para exploração de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos pertencentes à União, conforme estabelecem o artigo 21 e o artigo 45, inciso II, da Lei 9.478/1997. De acordo com o relator, a distribuição desses valores está diretamente vinculada à produção em território nacional, o que exclui qualquer pretensão de repasse oriundo da exploração em solo estrangeiro.
Para Domingues, se os produtos que circulam no município forem extraídos no exterior, não haverá fundamento legal para a cobrança de royalties, já que a atividade não gera obrigação de repasse por parte das concessionárias. O relator reforçou que, mesmo tendo caráter compensatório, a distribuição não se aplica à exploração estrangeira, pois esta não envolve bens da União. Dessa forma, concluiu que não há base jurídica para que municípios brasileiros reivindiquem royalties sobre a produção petrolífera feita fora do país.
Presença de produto terrestre e marítimo permite cumular royalties
No REsp 1.628.675, julgado em 2023, a Primeira Turma reafirmou o entendimento de que, havendo movimentação de petróleo ou gás natural oriundos tanto da exploração terrestre quanto da marítima, o município fará jus cumulativamente às duas parcelas de compensação financeira.
O município de Areia Branca (RN) – que já recebia royalties devido a vários poços produtores de campos terrestres e a instalações de embarque e desembarque de hidrocarbonetos de origem terrestre – buscava receber também royalties sobre petróleo e gás natural movimentados em instalações de embarque e desembarque de lavra marítima nos campos de Ubarana, Pescada, Dentão e Cioba.
Após a primeira instância negar o pedido, o Tribunal Regional Federal da 5ª Região (TRF-5) reconheceu que Areia Branca possuía quadro de boias múltiplas no campo marítimo de Ubarana, situado dentro de seus limites litorâneos projetados, o que lhe garantia o direito aos royalties pleiteados. Ao recorrer ao STJ, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) sustentou que o município não teria direito às parcelas de royalties, argumentando, entre outros pontos, que ele não seria afetado pelas operações de embarque e desembarque realizadas no quadro de boias do campo marítimo de Ubarana.
Segundo o relator do recurso, ministro Sérgio Kukina, o TRF-5 constatou, com base nas provas reunidas no processo, que o Município de Areia Branca era, sim, afetado pelas operações de embarque e desembarque realizadas no quadro de boias situado no campo marítimo de Ubarana – conclusão que não poderia ser reformada por conta da Súmula 7.
Kukina observou que, quanto ao direito do município de receber royalties provenientes tanto de instalações terrestres quanto marítimas, a jurisprudência do STJ consolidou, no julgamento do REsp 1.655.943, o entendimento de que as instalações que movimentam apenas hidrocarboneto de origem terrestre dão direito aos royalties correspondentes apenas a essa parcela; aquelas que operam exclusivamente com hidrocarboneto de lavra marítima geram somente essa cota; e, quando há movimentação de ambas as origens, o município faz jus às duas cotas, terrestre e marítima.
Lei que considerou city gates instalações de embarque e desembarque não retroage
Em 2018, no julgamento do REsp 1.452.798, a Primeira Turma decidiu, por maioria, que a Lei 12.734/2012, que alterou os artigos 48, parágrafo 3º, e 49, parágrafo 7º, da Lei 9.478/1997, e passou a classificar os city gates como instalações de embarque e desembarque, para fins de pagamento de royalties aos municípios afetados por tais operações, não tem eficácia retroativa. Os city gates são postos onde o gás natural é entregue pelas transportadoras às concessionárias responsáveis pela sua distribuição.
A constitucionalidade da Lei 12.734/2012 está pendente de análise no Supremo Tribunal Federal (STF), que concedeu liminar em 2013 para suspender vários de seus dispositivos, inclusive alguns que afetam o pagamento de royalties pretendido pelos municípios com city gates.
No caso julgado pela Primeira Turma, os municípios de Japeri, Piraí, Barra Mansa e Volta Redonda (RJ) ajuizaram ação contra a União e a ANP para manter os royalties recebidos por mais de uma década, alegando que os city gates em seus territórios configurariam instalações de embarque e desembarque, por receberem gás natural dos campos produtores. Esse conflito surgiu porque, em 2001, a ANP passou a considerar que os city gates não davam direito à compensação financeira.
As instâncias ordinárias qualificaram os city gates como meros pontos de medição e redução de pressão, sem caracterizar embarque ou desembarque. Inconformados, os municípios recorreram ao STJ.
O ministro Gurgel de Faria, cujo voto prevaleceu para negar provimento ao recurso, destacou que o STJ havia consolidado o entendimento, sob a legislação anterior, de que o direito dos municípios à percepção de royalties se limita àqueles onde se situam instalações de embarque ou desembarque diretamente relacionadas à extração de petróleo e gás natural. Assim, conforme a jurisprudência, as etapas posteriores da cadeia produtiva – como a distribuição do produto já processado – não se enquadravam nesse conceito.
Segundo o ministro, a Lei 12.734/2012, ao redefinir critérios da repartição de royalties e da participação especial entre os entes federativos, não pode ser vista como uma norma de caráter meramente interpretativo, que permitiria sua aplicação retroativa. Ele observou que tanto o STJ quanto o STF já firmaram o entendimento de que, mesmo quando uma lei se apresenta como interpretativa, ela não pode retroagir se, na prática, cria direitos novos.
‘‘A norma jurídica que reconheceu que os pontos de entrega de gás canalizado às concessionárias serão considerados instalações de embarque e desembarque, para fins de pagamento de royalties aos municípios afetados por tais produções, a meu sentir, não contém caráter meramente interpretativo que enseje, por consequência, eficácia retroativa ao novo preceito, mormente porque tal interpretação significa demover a orientação jurisprudencial até então firmada no seio do STJ em sentido contrário’’, manifestou-se Gurgel de Faria no REsp 1.452.798.
Tribunal suspendeu liminar que garantia pagamento a município sede de refinaria
No julgamento da SLS 3.452, por verificar risco à manutenção do mercado regulado de petróleo, a ministra Maria Thereza de Assis Moura, então presidente do STJ, suspendeu os efeitos de liminar que garantia o pagamento mensal de royalties ao Município de Paulínia (SP), em razão de a refinaria existente em seu território ter sido enquadrada no conceito de instalação de embarque e desembarque de petróleo e gás natural. A decisão da ministra foi confirmada em novembro do ano passado pela Corte Especial do STJ.
A liminar suspensa, concedida pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF-1), determinava o pagamento mensal de royalties ao município devido à movimentação de petróleo e gás na Refinaria de Paulínia (Replan). O TRF-1 reconheceu o direito do município tanto à parcela inicial de 5% (artigo 48 da Lei 9.478/1997) quanto à parcela excedente (artigo 49 da mesma lei), considerando, para esta última, toda a movimentação de óleo e gás natural, independentemente das mudanças introduzidas pela Lei 12.734/2012.
No pedido de suspensão dirigido ao STJ, a ANP argumentou que a decisão do TRF-1 criava um critério indevido para o pagamento de royalties. Segundo a agência, refinarias de petróleo não são classificadas como instalações de embarque e desembarque e não podem ser equiparadas a elas. Além disso, a ANP alertou para o risco de insegurança jurídica e quebra da isonomia na distribuição dos royalties.
Ao deferir a suspensão, a então presidente do STJ destacou o grave risco à ordem pública, enfatizando a necessidade de preservar um mercado regulado estável e seguro, especialmente por se tratar de um setor estratégico para o país. Ressaltou ainda que os recursos gerados pela exploração do petróleo são destinados a áreas sensíveis dos municípios beneficiados.
A ministra também evidenciou que a suspensão da liminar não traria prejuízo ao Município de Paulínia, uma vez que ele não recebia esses valores anteriormente. Por outro lado, caso a decisão do TRF-1 fosse posteriormente revertida no processo originário, haveria dificuldades para a devolução dos montantes pagos.
No acórdão que rejeitou o recurso do município contra a decisão da ministra Maria Thereza, a Corte Especial apontou que a jurisprudência do STJ vem se firmando no sentido de que as liminares que interferem na distribuição de royalties, por serem decisões provisórias, ‘‘geram insegurança jurídica e causam desequilíbrio imediato e indesejável’’ para os entes públicos que já vinham recebendo os recursos de acordo com a legislação vigente.
Pagamento exige que equipamentos sejam destinados diretamente à extração
Os royalties configuram uma compensação financeira pela exploração de petróleo, não sendo permitido ampliar seu conceito para abranger outras etapas da cadeia econômica.
Esse foi o entendimento da Segunda Turma ao dar parcial provimento ao REsp 1.119.643, interposto pela União e pela ANP contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF-4), que havia reconhecido ao Município de Osório (RS) o direito de receber royalties pelo armazenamento de petróleo em seu terminal (tancagem), por considerar tais instalações essenciais às operações de embarque e desembarque do produto.
No STJ, a ministra Eliana Calmon (aposentada), relatora do recurso, afirmou que os royalties decorrentes da exploração de petróleo são devidos aos municípios que abrigam instalações marítimas ou terrestres destinadas a embarque ou desembarque de óleo bruto, e que o Decreto 1/1991 é taxativo ao elencar essas estruturas, incluindo monoboias, quadros de boias múltiplas, píeres de atracação, cais acostáveis e estações coletoras terrestres.
No entanto, os equipamentos presentes em Osório – como parque de tancagem, parque de bombas, casa de combate a incêndio e prédios de apoio – não se enquadravam nessa lista.
A ministra salientou que a lei deixou clara a escolha do legislador ao definir quais estruturas, instalações e equipamentos estão diretamente voltados a embarque e desembarque de óleo bruto.
‘‘Se voltados direta e primariamente à atividade de extração do petróleo em si, tais equipamentos atendem ao critério estabelecido em lei para que o município que os abrigue receba royalties. Caso contrário, se os equipamentos forem voltados direta e primariamente às atividades de refino e distribuição, os municípios que os abrigam não farão jus aos royalties’’, concluiu. Com informações da Assessoria de Imprensa do STJ.
