Por Ianara Cardoso de Lima

A fiscalização por parte dos órgãos ambientais é uma preocupação constante daqueles que desenvolvem atividades que se utilizam de recursos naturais – ou que são potencialmente poluidoras. Afinal, estes empreendimentos estão sujeitos a licenciamento ou autorização ambiental para o exercício regular de suas atividades.

Essa preocupação decorre, muitas vezes, da incerteza em relação a qual o órgão ambiental competente para fiscalizar determinada atividade. E se acentua quando a dúvida não é ‘‘qual’’, mas ‘‘quais’’ órgãos são competentes para fiscalizar e/ou autuar determinada atividade empresarial.

Essa dúvida é bastante comum, pois, em determinados casos, existe, sim, a possibilidade de mais de um órgão ambiental poder fiscalizar e/ou autuar um mesmo fato.

A Constituição Federal, no artigo 23, caput, incisos III, VI e VII, estabeleceu a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para proteger o meio ambiente e combater a poluição, bem como para preservar as florestas, a fauna e a flora (além de outros bens comuns)

De acordo com o parágrafo único do dispositivo constitucional, a competência comum deverá ser exercida em observância ao chamado ‘‘princípio da cooperação federativa’’. Esse dispositivo prevê, também, que é por meio da edição de leis complementares que se fixariam as normas para regular essa chamada ‘‘cooperação federativa’’, a fim de garantir o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar no território nacional.

Com a entrada em vigor da Constituição Federal em 1988, a Lei 6.938/1980, que estabelece a chamada ‘‘Política Nacional do Meio Ambiente’’ e regulamenta o ‘‘Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA’’, acabou sendo recepcionada.

Ou seja, apesar de ter sido editada antes da atual Constituição, continuou sendo válida. Tal sistema estrutura os órgãos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que são responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental.

No entanto, até o ano de 2011 não havia nenhuma Lei Complementar regulamentando o exercício das competências pelos vários órgãos que integram o SISNAMA (tais como o Ibama e o ICMBio, por exemplo).

Como consequência desse ‘‘vazio normativo’’, passou-se a ver autuações por mais um órgão ambiental sobre uma mesma atividade e, por vezes, aplicando sanções administrativas ambientais em relação a um mesmo fato.

Aplicar mais de uma pena para um mesmo fato é chamado, no juridiquês, como bis in idem e é uma prática vedada por todo o ordenamento jurídico. Apesar disso, a consequência desse ‘‘vazio normativo’’ em relação à competência fiscalizatória e sancionadora dos órgãos ambientais fez emergir questionável jurisprudência do STJ permitindo mais de uma autuação sobre o mesmo fato por órgãos ambientais vinculados a diferentes entes federativos.

Para justificar essa possibilidade do bis in idem, o STJ alegou não ser possível o afastamento da competência destes entes em razão do princípio chamado ‘‘preponderância do interesse’’.

Em 2011, finalmente, entrou em vigor a Lei Complementar 140, que fixou as competências materiais de cada ente federativo, inclusive com critérios objetivos para a determinação da competência para o licenciamento ambiental, fiscalização e sancionatória. De acordo com o artigo 17 da LC 140, passou a ser responsável para fiscalizar e punir o ente que for responsável, também, pelo licenciamento ambiental.

Apenas quatro meses após a LC 140 entrar em vigor, a Associação Nacional dos Servidores da Carreira de Especialistas em Meio Ambiente (Abissama) ingressou com Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.757, pedindo a declaração de inconstitucionalidade integral da lei ou, ao menos, a declaração de inconstitucionalidade de alguns artigos, entre os quais o artigo 17, responsável pela necessária delimitação de competência para fiscalizar e punir atos contrários à legislação ambiental.

Lamentavelmente, neste caso, a decisão do Supremo Tribunal Federal afastou-se da tão almejada segurança jurídica. A Corte entendeu que, nos casos em que há omissão ou falha da atuação do órgão licenciador (aquele competente pela LC 140), seja por insuficiência de sua atuação, seja pela inadequação da medida adotada, admite-se possível multiplicidade de autuações pelo mesmo fato.

Trocando em miúdos: se a autuação lavrada pelo órgão originariamente competente (por exemplo, a Cetesb) for considerada ‘‘insuficiente’’, eventualmente, outros órgãos com competência supletiva (como a Secretaria Municipal do Meio Ambiente) poderão lavrar outro auto de infração sobre o mesmo fato.

A pergunta que fica é: quando uma fiscalização que resultou em alguma autuação ambiental pode ser considerada “insuficiente”? Quais os critérios para isso? Infelizmente, a resposta não existe. Essa verificação está totalmente depositada no crivo discricionário dos órgãos fiscalizadores, o que, gera preocupante insegurança jurídica e dá margem para judicialização destas questões, já que conceito de ‘‘insuficiência da autuação’’ dá margem para muita discussão ante o seu grau de subjetividade.

Não haverá outra saída para aquele que for destinatário de mais de uma autuação ambiental sobre o mesmo fato senão a propositura de demandas judiciais com o objetivo de anular os autos de infração. Sofre o setor produtivo. Sofre a já saturada estrutura do Judiciário brasileiro.

Ianara Cardoso de Lima é sócia da área cível no escritório Diamantino Advogados Associados

Por João Eduardo Zica Diamantino

A aprovação pela Câmara dos Deputados do projeto que regula o mercado de crédito de carbono foi um importante primeiro passo a ser dado na regulamentação deste setor. Mas ainda há um longo caminho a ser percorrido e que, invariavelmente, deverá passar pela complexa problemática da titulação de terras no Brasil. Afinal, a possibilidade de fraude para as emissões de gás carbônico não interessa a qualquer debate sério que se pretenda fazer. A história da titulação de terras se confunde com o descobrimento do Brasil. Desde a chegada dos portugueses a terras tupiniquins, já vivenciamos quatro períodos: regime de sesmarias; regime de posse; regime da Lei de Terras; e regime republicano, vigente desde a promulgação da Constituição de 1889. Spoiler: sem solução ainda.

Das capitanias hereditárias, até os conceitos atuais de propriedade, posse e domínio, deve-se dizer que o Brasil foi ineficiente em titular a totalidade das terras que compõe a nação. Os efeitos de tal ineficiência ecoam no cotidiano dos cidadãos brasileiros, principalmente nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. A título de exemplo, cita-se a grilagem de terras, onde glebas são invadidas e tituladas ilegalmente. Não se pode acreditar que basta uma certidão vintenária de um imóvel para que se conclua a due diligence da efetiva propriedade de algo. Aqui, tem-se matrículas sobrepostas, documentos falsos, terras inexistentes registradas e até mesmo a possibilidade de a terra ser considerada indígena, independentemente de documento de compra e venda expedido por algum Estado.

Que o problema é antigo já é sabido. Mas a grande questão é: iremos perder esse grande embalo mundial de sermos a maior nação verde do mundo por problemas agrários? Impulsionado pela COP-30 sediada no Pará, pelo conceito de ESG, as discussões ambientais e a posição estratégica que ocupa na produção global de alimentos, o país vive um momento de atenção internacional, e o atual governo surfa nessa onda. É aí que entram os créditos de carbono. Um mercado multibilionário que pretende movimentar a economia global. Mas tem um porém — o mercado de crédito de carbono possui um trâmite específico para que possa ser de fato comercializado. São necessários cinco requisitos para que exista a possibilidade de comercialização do crédito de carbono: projeto, validação, monitoramento, verificação e emissão. Acontece que, no projeto, é necessário comprovar a propriedade. Isso, para evitar que alguém usufrua do direito de propriedade alheio para obter benefícios financeiros com a venda dos créditos.

O primeiro caso de fraude reportado aconteceu na Ilha do Marajó, onde uma empresa emitiu créditos decorrentes de áreas de reserva extrativista federal. Mesmo com as matrículas canceladas há anos, os vendeu para companhias multinacionais, conseguindo driblar a certificação internacional. Importante destacar que a população nativa da região não recebeu qualquer tipo de verba. E a história se repete, mais uma vez no Estado do Pará, agora em Portel, onde três empresas usaram de terras públicas para emissão de créditos de carbono, desta vez tendo um apelo midiático maior e evidenciando a principal falha no mercado, a falta de titulação. Ainda que os créditos de carbono passem pela certificação de alguma empresa específica, fica claro que o processo ainda está sujeito a falhas. Deste modo, a luz de atenção se acendeu na comunidade estrangeira em relação aos créditos emitidos no Brasil, em especial na Amazônia Legal.

O atual governo, em diversas ocasiões, frisou que uma de suas prioridades seria o meio ambiente. Falar é fácil, fazer nem tanto. Um bom modo de começar seria por meio da titulação agrária. Ao assegurar aos títulos de propriedade a sua devida legalidade, não haveria mais grilagem, o que, consequentemente, diminuiria o desmatamento. Ato contínuo, traria investimentos que visassem a manutenção de nossas florestas, como os créditos de carbono, em uma relação que não há perdedor. O mundo ficaria mais ecológico, e o Brasil, mais rico. Será que o presidente da República terá força política e interesse, em resolver esse problema que é praticamente concomitante ao descobrimento da América? Será que pela primeira vez haverá esforços efetivos em titular as glebas? A agenda política deve ir além do discurso. Vai ser difícil que o mercado continue caminhando com uma ‘‘pedra no sapato’’ a longo prazo. Se Brasília falhar em corrigir este rumo, o Brasil perderá a chance de arrecadar bilhões de dólares.

João Eduardo Zica Diamantino é sócio da área cível no Diamantino Advogados Associados