Diamantino Advogados Associados
Por Beatriz Naranjo e Marcella Matrone
A Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de Lei Complementar 125/2022, conhecido como Código de Defesa do Contribuinte, recolocando no centro do debate uma questão central do sistema tributário brasileiro: as reformas em curso caminham no sentido do efetivo equilíbrio da relação entre fisco e contribuinte ou só reforçam a capacidade arrecadatória e o poder de controle do estado?
Já remetido à sanção presidencial, o texto consolida-se como um marco normativo que pretende redefinir os contornos da relação entre fisco e contribuinte. O projeto organiza, em um único diploma, direitos, garantias e deveres aplicáveis à relação tributária, ao mesmo tempo em que reafirma princípios como boa-fé, segurança jurídica, transparência e proporcionalidade, com a finalidade declarada de mitigar a litigiosidade. Ao mesmo tempo, o texto impõe deveres específicos à administração tributária, exigindo atuação orientadora, fundamentação dos atos administrativos e a adoção de mecanismos de conformidade cooperativa.
Apesar disso, ao estruturar programas de conformidade e, sobretudo, ao instituir um regime rigoroso para o chamado devedor contumaz, o PLP desloca o eixo da proteção do contribuinte para a lógica da eficiência arrecadatória. O problema central é que os efeitos desse modelo não se limitam, necessariamente, aos contribuintes que deliberadamente deixam de pagar tributos como estratégia de negócio, mas também podem alcançar empresas que enfrentam dificuldades financeiras pontuais.
O conceito legal de devedor contumaz é construído a partir de três critérios objetivos: inadimplência substancial, reiterada e injustificada.
A inadimplência substancial ocorre quando há, em âmbito federal, de créditos tributários em situação irregular, inscritos em dívida ativa ou constituídos e não adimplidos, em valor igual ou superior a R$ 15 milhões e equivalente a mais de 100% do patrimônio conhecido da empresa, apurado com base no ativo informado na Escrituração Contábil Fiscal (ECF) ou na Escrituração Contábil Digital (ECD).
A inadimplência reiterada é, de acordo com o projeto, a manutenção de créditos tributários em situação irregular por, pelo menos, quatro períodos de apuração consecutivos ou em seis períodos de apuração alternados, no prazo de doze meses. Já a inadimplência injustificada nada mais é do que a ausência de motivos objetivos que afastem a configuração da contumácia.
Embora o texto exija a presença cumulativa desses três elementos, surgem questionamentos relevantes sobre a forma como esses dados serão levantados, interpretados e utilizados pela administração tributária.
Em um ambiente econômico marcado por instabilidade, mudanças repentinas de fluxo de caixa e elevada complexidade fiscal, é legítimo indagar se empresas que atrasem pontualmente o pagamento de tributos, ou que estejam discutindo débitos relevantes em âmbito administrativo ou judicial, não poderão ser indevidamente enquadradas ou, ao menos, sofrer efeitos indiretos desse regime.
A simples abertura de um processo administrativo para apuração da condição de devedor contumaz já pode gerar diversas consequências aos contribuintes, ainda que ao final não haja o reconhecimento definitivo dessa condição.
Além disso, as sanções previstas para o devedor contumaz são significativamente restritivas: impedimento de acesso a benefícios fiscais, restrições à participação em licitações e à celebração de vínculos com o poder público, submissão a procedimentos mais rigorosos no contencioso administrativo. Em alguns casos, até a recuperação judicial pode ser convertida em falência, por iniciativa da Fazenda Pública, caso sejam verificados os pressupostos legais previstos no PLP. O risco é que tais medidas, concebidas para combater comportamentos abusivos, acabem funcionando como instrumentos de coerção indireta também sobre contribuintes que não se enquadram, materialmente, na lógica da contumácia.
Nesse cenário, o discurso de fortalecimento da relação cooperativa entre fisco e contribuinte mostra-se, no mínimo, ambíguo. Historicamente, o contribuinte brasileiro nunca desfrutou de uma relação verdadeiramente próxima, dialógica e previsível com a Fazenda Pública. Embora o PLP utilize a linguagem da cooperação, não parece haver uma mudança estrutural dessa realidade. Ao combinar incentivos seletivos, classificação de contribuintes e um regime sancionatório rigoroso, o Código tende a operar muito mais como um instrumento de gestão arrecadatória do que como um estatuto efetivo de defesa dos bons contribuintes.
Assim, o contribuinte que cumpre regularmente suas obrigações tributárias e aduaneiras, principais e acessórias, dificilmente passará a ter uma relação mais próxima ou efetivamente mais segura com o fisco. Ainda que o PLP institua programas como o Confia, o Sintonia e o OEA, voltados, em tese, ao estímulo da conformidade e ao fortalecimento da segurança jurídica e da cadeia de suprimentos, a forma como esses instrumentos são concebidos e implementados ainda gera relevantes incertezas.
Na prática, o contribuinte adimplente não conquista um espaço de diálogo ou cooperação institucionalizada, mas passa a operar em um ambiente mais exigente, no qual a conformidade funciona menos como fator de proteção e mais como requisito mínimo para evitar tratamentos mais gravosos por parte do fisco.
A indagação permanece atual e necessária: o PLP 125/2022 configura, de fato, um Código de Defesa do Contribuinte ou representa, na prática, um Código de Defesa da Fazenda Nacional? A resposta parece apontar para um modelo híbrido, no qual a retórica da proteção convive com mecanismos sofisticados de arrecadação e controle. O desafio será evitar que os contribuintes que não são devedores contumazes e que sustentam a arrecadação regular do estado sejam os principais onerados por um sistema que, sob o discurso da cooperação, reforça a lógica do poder fiscal.
Beatriz Naranjo é advogada da área tributária de Diamantino Advogados Associados (DAA)
Marcella Matrone é estagiária da área tributária de Diamantino Advogados Associados (DAA)
